Frank Potthast
 

Luftrecht für Alle

Grundsätzlich erscheint mit der im März 2017 in Kraft getretenen Änderung der Luftverkehrs-Ordnung alles Erforderliche geregelt und hinreichend beschrieben. Jedenfalls erhält man von den zuständigen Ministerien, Behörden und militärischen Dienststellen, auf Anfragen, nahezu gleichlautende Antworten.

Die Änderungen zu Gunsten des unbemannten Flugbetriebs lassen sehr viel Interpretationsspielraum zu, und da es zusätzlich an behördlicher Regulierung fehlt, zeigt der Alltag immer wieder sehr deutlich, welche Risiken von den Einsatzkräften eingegangen werden. Das so genannte „Totschlagargument“, wenn es um die Begründung von luftrechtlichen Verstößen geht, ist der Hinweis darauf, dass Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben schließlich Menschenleben retten und daher von allen rechtlichen Einschränkungen abweichen oder gar absehen dürfen. Aber lassen Sie uns von vorne beginnen.

Einhergehend mit der Änderung der Luftverkehrs-Ordnung wurden, auf Grund umfangreicher Lobby-arbeit, die Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben von nahezu allen Verboten des unbemannten Flugbetriebs befreit. So steht im Paragraph 21a (2) der Luftverkehrs-Ordnung folgendes:

    „(2) Keiner Erlaubnis nach Absatz 1 und keines Nachweises nach Absatz 4 bedarf der Betrieb von           unbemannten Luftfahrtsystemen durch oder unter Aufsicht von

     1. Behörden, wenn dieser zur Erfüllung ihrer Aufgaben stattfindet;

     2. Organisationen mit Sicherheitsaufgaben im Zusammenhang mit Not- und Unglücksfällen,                         sowie Katastrophen.

     Absatz 1 Nummer 4 zweiter Teilsatz gilt entsprechend.“

Stellen wir uns zu Beginn die Frage, was ein Nachweis bzw. eine Erlaubnis im Sinne der Luftverkehrs-Ordnung bedeutet.

  • Der Nachweis ist nach § 21a Abs. 4 Satz 3 Nr. 2 LuftVO ein Nachweis ausreichender Kenntnisse zum Steuern von unbemannten Fluggeräten.
  • Eine Erlaubnis ist eine kostenpflichtige Genehmigung der zuständigen Behörde für den Betrieb von Drohnen mit einer Startmasse von mehr als 5 Kilogramm oder auch für Drohnen mit einem Verbrennungsmotor, wenn diese in einer Entfernung von weniger als 1,5 Kilometer von Wohngebieten betrieben werden, oder auch für Flüge mit Drohnen bei Nacht.

Stellen wir uns nun weiterhin die Frage, was Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BOS) sind. BOS sind staatliche (polizeiliche und nichtpolizeiliche), sowie nichtstaatliche Akteure, die spezifische Aufgaben zur Bewahrung und/oder Wiedererlangung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung wahrnehmen. Konkret sind dies z.B. die Polizei, die Feuerwehr, das THW, die Katastrophen-schutzbehörden der Länder oder die privaten Hilfsorganisationen, sofern sie im Bevölkerungsschutz mitwirken. Quelle: BBK Glossar • Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe

§ 21a (2) lässt den Betrieb unbemannter Luftfahrtsysteme durch Nicht-BOS auch unter Aufsicht von BOS zu. Betrachten wir einmal, was das luftrechtlich, einsatzrechtlich und verwaltungsrechtlich bedeu-tet. Zu Beginn dieser Betrachtung muss aber einleitend festgestellt und festgelegt werden, was es nicht bedeutet und wofür der Begriff "unter Aufsicht" nicht steht. Sowohl in der Praxis als auch in den sozialen Medien wird der Begriff "unter Aufsicht" synonym mit dem Begriff "im Auftrag" verwendet. Doch stehen beide Begriffe für völlig unterschiedliche Rechtsverhältnisse und den sich daraus unmittelbar ergeben-den Tätigkeiten und Verantwortlichkeiten. Und die oftmals herangezogene Begründung, dass schließlich ja BOS vor Ort waren und der Einsatz, nachdem man sich angeboten habe zu fliegen, letztlich legiti-miert wurde, ist tiefer betrachtet nicht rechts konform.

Das Handeln im Auftrag ist geregelt in den §§164 ff. BGB. Man versteht darunter das rechtsgeschäft-liche Handeln einer Person (Vertreter) im Namen einer anderen Person (Vertretener), ausgestaltet mit der Befugnis, diese zu vertreten. Somit würde der externe Fernpilot, sofern er im Auftrag fliegt, im Namen der BOS fliegen, was im §21a (2) so nicht beschrieben wird. Luftrechtlicht betrachtet wird in den einschlägigen nationalen als auch internationalen Veröffentlichungen des Luftrechts der Begriff "unter Aufsicht" wie folgt beschrieben:

„Das unter Aufsicht tätig werden im Luftverkehr beschreibt die aktiv beaufsichtigte Wahrnehmung und Durchführung von Aufgaben und Tätigkeiten. Die Beaufsichtigung erfolgt dabei durch geeignetes und entsprechend geschultes Personal (Ausbilder, Instructor, Supervisor).“

Betrachtet man nunmehr den Begriff aus einsatzrechtlicher Sicht, so lässt sich feststellen, dass in den Publikationen der polizeilichen und nicht-polizeilichen Gefahrenabwehr das Tätigwerden unter Aufsicht nur dann gestattet ist, wenn die Aufsicht durch eine Person mit entsprechender Ausbildung oder Erlaubnis beaufsichtigt wird.

Bei dem Einsatz von Fernpiloten unter Aufsicht der Behörde handelt es sich hingegen haushälterisch betrachtet um eine Art der Durchführungsprivatisierung. Kommunale Aufgaben sollen in geeigneten Fällen daraufhin untersucht werden, ob und in welchem Umfang sie durch nichtkommunale Stellen, insbesondere durch private Dritte oder unter Heranziehung Dritter, mindestens ebenso gut erledigt werden können. Die dafür zuständigen Gemeindeordnungen (Bsp. Bayern Art. 61 Abs. 2 Satz 2 GO) sind föderal. Vor der erstmaligen Durchführung und später alle 5 Jahre ist zu prüfen, ob das Gebot der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit verwirklicht werden kann. Dabei sind auch mögliche Verbesserungen des Angebots zu berücksichtigen. Soll heißen, dass der gewerbliche Fernpilot der Kommune ein Ange-bot zu unterbreiten hat, welches im Haushaltsausschuss beraten werden muss und in einen kosten-pflichtigen Auftrag mündet.

Grundsätzlich ist es aber so, dass die für den Einsatz externer Personen anfallenden Kosten 1:1 vom Gebührenpflichtigen zu ersetzen sind Es verhält sich ähnlich wie die Kostenersatzpflicht in Einsatzfällen, wenn die Feuerwehr bspw. Spezialgerät anfordert, das selbst nicht vorgehalten werden kann. Auch hier werden die Kosten, sollte es sich um einen gebührenpflichtigen Einsatz handeln, direkt weitergegeben.

Die nächste Frage betrifft den letzten Satz des Paragraphen 21a (2). Absatz 1 Nummer 4 zweiter Teilsatz führt dazu wie folgt aus

       „… auf Flugplätzen bedarf der Betrieb von unbemannten Luftfahrtsystemen und Flugmodellen                  darüber hinaus der Zustimmung der Luftaufsichtsstelle und der Flugleitung,… “

Hierzu wurden entsprechende NfL zu den anzuwendenden Verfahren und dem durchzuführenden Flugfunksprechverkehr in Kraft gesetzt und veröffentlicht. Um aber die gesamte Tragweite der Proble-matik zu erkennen, muss man zusätzlich zur geänderten Luftverkehrs-Ordnung die Bundesrats-drucksache 39/17 vom 18.01.17 mit in die Betrachtung einbeziehen. So wird dort in der Begründung u.a. ausgeführt, dass die Einführung der Pflicht zum Nachweis bestimmter Kenntnisse und Fertigkeiten sich damit begründet, dass das Ausmaß möglicher Schäden im Falle eines Absturzes oder einer Kollision mit einem erhöhten Betriebsrisiko verbunden ist.

Gleichwohl wird weiter ausgeführt:

 „In Absatz 2 werden Behörden von der Erlaubnispflicht für den Betrieb von unbemannten Luftfahrtsystemen ausdrücklich ausgenommen, sofern der Einsatz zur Erfüllung ihrer Aufgaben stattfindet. Gleiches gilt für Organisationen mit Sicherheitsaufgaben in Zusammenhang mit Not- und Unglücksfällen und Katastrophen. Dabei stehen auch solche Einsätze von unbemannten Luftfahrtsystemen "im Zusammenhang" mit den genannten Szenarien, die präventiv dazu dienen können, den Unglücksfall oder die Katastrophe zu vermeiden bzw. bei deren tatsächlichen Eintritt schneller und effektiver handeln zu können. Hierzu zählen etwa Einsätze zur Lage-Erkundung bei Großveranstaltungen.

Dabei ist sowohl bei Nummer 1 als auch bei Nummer 2 der Betrieb zu Ausbildungs- und Übungs-zwecken mit erfasst. Zu den Organisationen mit Sicherheitsaufgaben gehören insbesondere Feuerwehren sowie Organisationen des Rettungsdienstes und des Zivil- und Katastrophenschutzes (Bevölkerungsschutz). Das Technische Hilfswerk ist als Behörde (§ 1 THW-Gesetz vom 22. Januar 1990) bereits von Nummer 1 erfasst. § 21a Absatz 2 deckt auch den Betrieb "unter Aufsicht" der in den Nummern 1 und 2 genannten Stellen ab. Hiermit werden die Fälle erfasst, in denen die Behörde über keine eigenen Geräte verfügt, sondern sich diese zur Verfügung stellen lässt. In diesen Fällen beaufsichtigt sie den Einsatz und trägt die Verantwortung. Im Falle einer Verletzung dieser Aufsichtspflicht können Amtshaftungsansprüche in Betracht kommen. In der Praxis hatte es insoweit Rechtsunsicherheiten gegeben, die auf diesem Wege beseitigt werden sollen. Die Klarstellung trägt zum einen dem Erfordernis wirtschaftlicher Verwaltung (Vermeidung überflüssigen Verfahrensaufwands) Rechnung, zum anderen stellt sie die wirksame Aufgabenwahrnehmung sicher. Letzteres gilt insbe-sondere für den ad-hoc-Einsatz von unbemannten Luftfahrtsystemen zur Aufklärung und Lagefest-stellung durch die für den Zivil- und Katastrophenschutz (Bevölkerungsschutz) zuständigen Stellen. Gerade in komplexen und/oder großflächigen Schadensgebieten bzw. in unzugänglichem Gelände können sie dazu beitragen, das personelle Schadensrisiko der Einsatzkräfte zu verringern, Führungs-entscheidungen zu optimieren und Einsatzabläufe zu vereinfachen und zu beschleunigen. Da die Verwaltung an Recht und Gesetz gebunden ist, ist die Einhaltung der für den Betrieb von unbemannten Luftfahrtsystemen maßgeblichen materiell-rechtlichen Bestimmungen hinreichend gewährleistet. Soweit der Einsatz auf einem Flugplatz stattfindet, gilt § 21a Absatz 1 Nummer 4, 2. Teilsatz entsprechend. Es ist daher in derartigen Fällen die Zustimmung der zuständigen Luftaufsichtsstelle und der Flugleitung einzuholen.“

Wenn nun die Einführung der Pflicht zum Nachweis bestimmter Kenntnisse und Fertigkeiten mit dem Ausmaß möglicher Schäden im Falle eines Absturzes oder einer Kollision und einem erhöhten Betriebsrisiko verbunden wird, stellt sich die Frage, warum das für Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben nicht gelten soll und man daher seitens des Gesetzgebers sowohl auf einen Nachweis als auch eine Erlaubnis verzichtet.

Dass sich hierdurch ein unkalkulierbares Risiko für jeglichen Flugbetrieb im Luftraum der Klasse G ergeben hat, wurde von Fachleuten sehr schnell erkannt. Es hat sich auch gezeigt, dass durch den nicht geforderten Kenntnisnachweis §21d LuftVO keine kausalen Zusammenhänge zu Risiken und Gefährd-ungen mit anderen Luftverkehrsteilnehmern im Luftraum G gebildet werden. Dieses zeigen sehr deutlich die Zahlen der „Near Miss“-Ereignisse mit Rettungs- oder Einsatzhubschraubern. Die Anzahl der Ereig-nisse ist im Juni 2020 bereits auf die Gesamthöhe 2019 angestiegen, aktuell liegt diese als Beispiel etwa bei einem „Near Miss“ pro Monat je Rettungshubschrauber-Anbieter. Auch im Bereich der Flug-häfen gab es 2019 insgesamt 152 gemeldete Ereignisse. Da diese aber keinen sicheren Bezug zu BOS-Drohnen aufweisen (auf Grund der fehlenden Identifikation), wird davon ausgegangen, dass aus dem Bereich der Einsatzkräfte keine Fehler zu verzeichnen sind. Geht man allerdings von den Aus-sagen in den sozialen Medien oder bei Befragungen aus, so liegt die Dunkelziffer der Unfälle, Vorkomm-nisse und „Near Miss“ deutlich höher. Eine mögliche sich daraus ergebende Gefährdung des militärischen Ausbildungs- und Einsatzflugbetriebes mit Drehflüglern durch unbemannte Luftfahrtgeräte der Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben wird durch den Leiter des Stabes des internationalen Hubschrauberaus-bildungszentrums in Bückeburg, als latent vorhanden und bekannt bezeichnet. 

Bereits kurz nach Veröffentlichung der Änderungsverordnung wurden dringend erforderliche Anpassungen erkannt und mitgeteilt. Seitens der gesetzgebenden Seite und das BMVI, sowie der Verkehrsministerkonferenz wurden weitergehende Erläuterungen aber negiert und als nicht erforderlich eingeschätzt. Da es aber trotzdem zwingend erforderlich erschien, die am unbemannten Flugbetrieb der BOS Beteiligten entsprechend zu schulen, fand sich unter Leitung des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe eine relativ große Gruppe von Angehörigen der BOS. Diese Gruppe erarbeitete angesichts ihrer Notwendigkeit die aktuell gültigen "Gemeinsamen Empfehlungen ……"

Leider kam es während der Erstellung und auch nach der Veröffentlichung dieser Empfehlungen, trotz gegenteiliger Bekundungen, in einigen Bereichen der BOS zu eigenen Regelungen, Verordnungen und Anweisungen, die die Gemeinsamkeit und die Ergebnisse zu dieser Thematik wieder in Frage stellten. Im Ergebnis kommt es im Extremfall bei gemeinsamen Einsätzen wie etwa beim länderübergreifenden Hochwasser 2013 zu Beginn erst einmal zu Abstimmungsgesprächen darüber, nach welchen Festlegungen und Verfahren gemeinsam geflogen werden sollte – eine im Angesicht einer wichtigen Standardisierung und Gewährleistung der Flugsicherheit fragwürdige Prozedur.

Noch dramatischer aus luftrechtlicher Sicht stellt es sich im Bereich der Feuerwehren, die diese gemeinsamen Empfehlungen in weiten Teilen ablehnen und nicht umsetzen, dar. Aus Sicht der Verantwortlichen haben die gemeinsamen Empfehlungen keinerlei Dienstvorschriftencharakter und seien damit nicht verbindlich. Denn schließlich rette man Menschenleben und habe daher nicht die Zeit, sich um luftrechtliche Dinge und Belange zu kümmern. Und außerdem sei der gesamte Bereich der Schadensstelle für jeglichen Luftverkehr gesperrt. In Feuerwehrkreisen wird das landesspezifische Feuerwehrgesetz als Gesetz höherwertiger als eine Verordnung angesehen und schließlich ist alles Menschenrettung bis etwas Anderes feststeht. Und da dürfen sie aus ihrer Sicht „Alles notwendige tun“.

Letztlich liegt die Entscheidung über die Art und Weise des Einsatzes unbemannter Luftfahrtgeräte aber immer beim Einsatzleiter. Wie auf der U.T.Sec. 2019 in Nürnberg zutreffend bemerkt, ist es wichtig dabei aber auch zu wissen, dass die Freistellung von der Erlaubnispflicht für BOS nicht bedeutet, dass jeder Angehörige einer BOS ohne weiteres sein eigenes unbemanntes Fluggerät fliegen darf. Die Entscheidung für den Einsatz und die Koordinierung in einer Schadenslage liegen, wie bereits angemerkt, beim jeweiligen Einsatzleiter oder der Führungsebene. Ebenso müssen Betriebsanweisungen und Vorschriften beachtet und Ausbildungen absolviert werden. Aber auch wenn es noch Regelungsbedarf gibt, wurde nach Inkrafttreten der Luftverkehrsordnung immerhin der erste Schritt getan für den Einsatz von unbemannten Fluggeräten im Bevölkerungsschutz. 

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